我见丨北京棚改债权投资计划还款来源要点
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原创文章
棚户区改造保险债权投资计划（以下简称“棚改项目”）是一种较为特殊的保险债权投资计划，其还款来源通常涉及到财政资金。
《中国保监会、财政部关于加强保险资金运用管理支持防范化解地方政府债务风险的指导意见》（保监发[2018]6号，以下简称“6号文”）以及《财政部关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金[2018]23号，以下简称“23号文”），均提到还款来源涉及财政资金的，应当严格核实地方政府履行相关程序的合规性和完备性。
“资金平衡”、“土地入市”、“收支两条线”，刚接触北京地区棚改项目的朋友在看到这些词汇时肯定抱有很多疑惑，甚至不知所云。但这些词汇正是理顺棚改项目还款来源相关问题的“必经词汇”。棚改项目还款来源涉及到投资人、受托人最为关心的成本和利润如何计算、还款来源是否涉及财政资金等问题，以下将对此类问题进行简要分析。
那么棚改项目的还款来源到底涉及到哪些程序呢？
各省市各地区针对棚改项目均有一定的细化规定且不尽相同，本文仅以北京市的棚改项目为例，就棚改项目还款来源所涉及的成本和利润计算、土地入市路径、成本拨付、纳入预算相关问题进行简要介绍和分析，以期对读者有所裨益。
一
棚改项目成本和利润如何计算
根据《关于印发进一步规范企业投资土地一级开发项目利润管理的通知》（京国土储[2015]37 号，以下简称“37号文”），企业投资土地一级开发项目利润率最高为12%，最低不低于8%。
而《北京市发展和改革委员会、北京市重大项目建设指挥部办公室关于加快审核及集体土地棚户区改造和环境整治项目审批有关事宜的通知》（京发改[2015]693号，以下简称“693号文”）则针对涉及集体土地的棚改项目利润率有了进一步的“放宽”，明确对于可以形成一定收益的项目，利润率可由各区县参照37号文自行确定。
根据上述规定，北京市内棚户区改造项目的利润率及计提方式应按照37号文的要求执行。对于涉及集体土地且可以形成一定收益的棚改项目，利润率可以参照37号文的规定自行确定。
此外，北京市内某些辖区可能针对利润计提有专门的规定，如顺义区即发布了《顺义区棚户区改造工作领导小组办公室关于顺义区改造土地开发项目实施主体利润计提标准的指导意见》（顺棚改办发[2017]1号），该文件关于利润计提的相关规定和37号文基本一致。
棚改项目的利润计算具体还需根据项目实际情况，并结合项目实施方案、与政府方签署的项目合同等相关文件确认及执行。但笔者理解该类文件所载的利润率及计提方式不得违反37号文、693号文及各区相关规定。至于棚改项目成本，一般则会在项目实施方案或类似文件中进行明确。
二
土地入市路径
根据693号文，棚户区改造土地开发项目实施内容应包括征地、拆迁、必要的基础设施建设和安置住房建设，在改造任务完成后，项目用地达到‘净地’条件，其经营性用地按程序入市交易。
至于土地“入市交易”的具体程序，北京市层面并没有统一的规定，但北京市某些辖区可能会有进一步的规定以供具体执行和实施，如《北京市顺义区人民政府关于棚户区改造和环境整治工作的实施意见》（顺政发[2017]13号）之附件1-3则区分国有土地和涉及集体土地的不同类型对棚户区改造项目的工作流程进行了详细的规定。以附件3“涉及集体土地棚户区改造和环境整治工作流程”为例，其明确的“入市交易流程”大致可以总结为：
1）区职能部门进行项目成本审核，审核结果上报区政府；
2）区政府对审核结果认定后报市住建委和市规划国土委；
3）相关部门完成地价会等经营性用地入市交易工作；
4）区财政局负责将入市交易所得资金的成本部分尽快返还。
因此，具体到某辖区内的棚改项目，建议综合结合该辖区内的政策规定（如有）以及项目实施方案等类似文件确认土地入市路径和流程。
三
土地开发成本拨付
根据北京市财政局、北京市国土资源局《关于北京市国有土地使用权出让收支管理有关问题》的补充通知（京财经二[2011]1032号）：“一、直接入市土地以及以企业为主体的一级开发项目土地入市后，前期成本全部缴入市财政局，实行‘收支两条线’管理。二、市财政局将收到的上述前期成本拨付一级开发项目所在区（县）财政局。三、各区（县）财政局收到前期成本后，根据一级开发企业的申请，经各区（县）国土分局核实后拨付。”
由上，棚改项目土地入市后所收回的前期成本会在全部缴入市财政局后，由市财政局拨付至项目所在地区（县）财政局，再由区（县）财政局向企业进行拨付。需要注意的是，上述规定中提到的“成本”通常情况下包含了项目总投资和利润，具体还需结合棚改项目实施方案等相关文件进行确认。
四
土地出让收支全额纳入政府基金预算管理
根据《中华人民共和国预算法》，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保险基金预算。县级以上地方各级政府编制本级预算、决算草案，向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告。
根据《关于印发〈北京市国有土地使用权出让收支管理办法〉的通知》（京经一[2007]1011号）的要求，土地出让收支应全额纳入市、区（县）政府基金预算管理。土地出让收入全部缴入市、区（县）国库，支出则一律通过市、区（县）政府基金预算从土地出让收入中予以安排。
且根据笔者的查询，北京市政府信息公开专栏会公开北京市内各区财政局的预算信息，各区财政局每年会就当年预算执行情况以及下一年度预算报告上报人民代表大会会议审议批准并公示。
由上，北京市棚改项目的土地出让收支执行“收支两条线”，棚改项目经营性用地入市（土地出让）后前期成本全部纳入市、区（县）政府基金预算管理。
五
结论
综合上文分析以及结合项目经验，北京市内棚改项目自土地入市至成本返还的所涉程序一般为：
1
棚改项目改造完成后，住建委、区财政局等相关部门将对棚改项目进行项目成本审计并上报区政府，区政府对成本审核结果认定后由相关部门办理经营性用地入市手续；
2
棚改项目按照预算管理的规定程序执行“收支两条线”，项目经营性用地入市（土地出让）后前期成本全部纳入辖区年度政府性基金预算管理，并由相关部门（通常为财政部门）报区人大会议报告并经审查批准；
3
区财政局向项目方结算经审计的项目总成本（通常包括项目总投资、根据项目改造结果和年限确定的项目利润等）。
目前北京市场上多数棚改项目尚未进入到成本返还的阶段，棚改项目成本的拨付程序到底如何操作尚未有充分的实操案例。本文所述土地入市、成本拨付等内容系笔者结合相关规定、项目经验以及个人理解所述，也欢迎读者批评指正。
詹昊
安杰律师事务所合伙人
梁冰
安杰律师事务所高级律师
孙泉
安杰律师事务所律师
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