任建新与“新中国行政诉讼第一案”

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沉痛悼念我国政法战线的杰出领导人，中国共产党第十四届中央书记处书记，中央政法委员会原书记，中国人民政治协商会议第九届全国委员会副主席，最高人民法院原院长任建新同志。

他因病于2024年9月21日13时33分在北京逝世，享年99岁。

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任老：

1992年至1997年任中央书记处书记，最高人民法院院长、党组书记，中央政法委员会书记。

1997年至1998年任最高人民法院院长、党组书记，中央政法委员会书记。

这个阶段我开始进入法院工作。

由于最高法院院长由中央政法委书记兼任，而且是中央书记处书记，那时的法院地位迅速上升，在公检法司中的地位迅速攀升，不客气地说，那是法院的高光时刻。

当然，如果说起中国的法院建设，对法院贡献最大的，今天看来应该是郑天翔院长。

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任老自1988年开始担任最高人民法院院长，1990年行政诉讼法开始施行。

据现有资料披露，任老很关注中国农民告县政府第一案。

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1985年，浙江省苍南县农民包郑照在河滩上抛石填河造房，县政府认为老包家的房子对抗洪防汛造成了干扰，在多次劝说、下达强制拆除决定无果后，于1987年7月4日，将包家已竣工落成的楼房炸去一部分。被强拆了房子而自感走投无路的包郑照，一纸诉状将县政府告上了法庭。

包郑照为立案奔波了一年多后，案件受到浙江省高级人民法院的关注，指定温州市中级人民法院受理该案。

当时还没有颁布行政诉讼法，是依据民事诉讼法（试行），按照民事诉讼程序审理与判决的，判决结果不符合行政诉讼法的规定。但法院受理这起案件对推动行政诉讼制度的建立起到了一定的作用。

这当然不是中国第一起行政案件，但因为其重要意义，被称为中国行政诉讼第一案。它唤起了公民依法维权意识的觉醒和政府对依法行政的反思，推动了中国的行政诉讼立法。

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包郑照，一位普普通通的农民。黄德余，时任苍南县县长。黄德余决定亲自出庭，就这样成为全国行政首长出庭应诉第一人。

由于要求旁听庭审的人数众多，温州中院庭审地点不得不从有450个座位的苍南法院移到了有1000多个座位的苍南县电影院。即使这样，仍然难以满足需求。法院印发了1000张旁听证，但依然是一证难求，精明的温州人甚至做起了生意，当时旁听证炒到了100元一张。

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1988年8月25日，在中国几千年的历史上，农民和县长第一次平等地对簿公堂。

不懂普通话的包郑照，带着儿女、妻子等8人坐到了原告席上。包郑照时年61岁，头发灰白，他捧着一个水烟壶坐在法庭上，目光愤然，缄默不语，神色严峻。

1000余名群众及《人民日报》、新华社、中央人民广播电台等26家新闻单位的近50名记者齐聚在电影院内旁听。

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1988年8月28日，温州中院作出一审判决，认定原告包郑照等人的房子属违章建筑，影响引洪排洪，危害闸坝安全，苍南县政府强行拆除合法，依法作出驳回原告诉讼请求的判决。

一审败诉后，包家人不服，上诉到浙江高院。时任最高人民法院院长任建新看到《中国青年报》的报道后，将该报道电传给浙江高院时任院长袁芳烈，批示要求浙江高院依法秉公办理。

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浙江高院组成精干力量，于1988年11月18日在温州市公开开庭审理了该案，并经审判委员会讨论后于1988年12月26日作出二审判决。

判决认为：国务院和浙江省政府三令五申，严禁毁堤填河设障；包郑照等无视政令，其毁堤填河建房行为，严重违反了国务院关于保护水利工程设施、严禁毁堤填河设障的有关规定和水利部颁布的《水利水电工程管理条例》、浙江省政府颁布的《浙江省水利工程管理暂行规定》的有关条款，致使河道行洪蓄洪能力减弱，危害海堤安全。舥艚镇“个别领导违规的口头同意”，本属无效。苍南县政府在多次教育并责令其限期自行清障无效后，为保护水利工程和人民生命财产的安全，予以强行清障是合法的。据此判决驳回上诉，维持原判。

也就是说，尽管最高法院院长很关心，亲自批示（我猜测不出任建新院长的态度），但最终结果还是公民败诉。

或许这也是该案的一个重要亮点，最高法院院长也左右不了案件。

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该案不是中国第一起行政案件，却因为其重要意义被称为中国行政诉讼第一案。虽然原告败诉了，但它唤起了公民权利意识的觉醒和政府对依法行政的反思，推动了中国的行政诉讼立法，在中国法制史上，留下印记，成为那个时代背景下的一个标本。

媒体评论说，这虽是人民法院一小步，却是中国法治的一大步。

2008年1月24日，经过翻修早已旧貌换新颜并更名为“苍南影城”的电影院里，以这起“民告官”案为原型拍摄的电影《告状》首映。近一个半小时的电影，在“谨以此片献给《中华人民共和国行政诉讼法》颁布二十周年”的字幕中落下帷幕。

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官司结束后的第三年，包郑照的孙子出生，他给孩子取名包诉讼，来纪念当年的这场官司。

2002年，包郑照老人去世，临终前，他嘱咐子孙的最后一句话是：“当年我这桩官司尽管输了，但能在社会上产生这么大的影响，还与县长成了朋友，我今生无憾。今后你们一定要更好地学法、守法。”

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如果现在分析，这个案件仍然值得回味。

1985年8月，包郑照在舥艚镇东面的河滩上抛石填河，形成三间屋基，向舥艚镇城建办申请建房，建房审批表中有当地生产大队“同意建房，请主管部门审批”的意见和印章，没有镇城建办和镇政府的审批意见和印章。经舥艚镇个别领导违规口头同意，包家动工建房，盖起三间三层楼房，并办理了房屋产权登记手续。

后县政府根据相关法规认为，包家的房屋盖在了河堤范围内，对抗洪防汛造成了干扰，要求拆除。

现在看来，这里面有一个信赖利益保护和比例原则，是否必须拆除，也值得研究。一个村民，你让他怎么知道这么严格的手续？而且又经过了领导同意，怎么说责任全在包家？

据原告代理律师说，如果有后来的行政诉讼法（当时适用的是民事诉讼法），或许案件结果可能就大不一样。但愿。

依照1982年颁布的民事诉讼法（试行）规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”虽然行政案件受理范围很窄，且立的是民事案号，采用民事诉讼程序审理，但标志着行政诉讼制度在新中国的初步建立。

1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过《行政诉讼法》，1990年10月1日施行，行政诉讼制度正式建立。该法明确，公民、法人或其他组织作为当事人，和行政机关作为当事人，“在行政诉讼中的法律地位平等”。

江平当时担任行政立法研究组组长，罗豪才和应松年担任副组长。据江平回忆，行政诉讼法草案通过《人民日报》向社会全文公布，广泛征求意见，共收到中央各部门、各地方和法院、检察院的意见130多份，公民直接寄送法制工作委员会的意见300多份。除此之外，还召开了各部门参加的4场座谈会征求意见，并召开80多人参加的专门会议对草案逐条讨论修改。

当全国人大通过的时候，很明显地分成两派，一派主张通过，一派反对。反对的基本上都是政府官员，认为民告官太厉害了，但是无论学者、老百姓都主张通过，大势所趋。

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据说上述房屋虽然法院判决拆除，但最终却意外地部分保留了下来。

大约在2022年，著名行政法学者章剑生、何海波老师曾提议设立包郑照纪念馆，以此纪念中国行政诉讼第一案。

我在网上也热烈响应，建议发动捐助，设立行政法治书籍展示。

在参加全国行政法年会期间，正好与两位倡议人相遇，谈及此事，不禁感慨当年。

据章老师说，纪念馆已经建成，我期待有机会去实地参观。

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任建新院长高度关注行政审判工作。

1990年9月13日至18日，最高人民法院在河南省郑州市召开了全国法院行政审判工作会议，后称一行会（第一次全国行政审判工作会议）。

任建新院长在会议上作了《认真贯彻实施行政诉讼法，努力开创行政审判工作的新局面》的报告。

在1992年，任建新发表《解放思想 开拓前进 进一步开创行政审判工作新局面——纪念行政诉讼法实施两周年》的署名文章。

文章说：

《中华人民共和国行政诉讼法》实施已经两周年了。全国各级人民法院认真贯彻执行行政诉讼法，努力开展行政审判工作，初步打开了局面，积累了一些经验，取得了较好的成绩。目前，各级人民法院基本建立了行政审判机构,全国3000多个人民法院，绝大多数建立了行政审判庭，配备了1万多名行政审判干部，并严格依照法律规定审理了一批行政案件。从行政诉讼法实施到今年3月份的一年半时间里，全国各级人民法院共受理一审行政案件36791件，二审行政案件10083件，相当于行政诉讼法实施前8年受理行政案件的总和。（《人民司法》 |1992年第9期）

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尽管上述数字在今天看来不值一提，但如果放到30年前，那可是筚路蓝缕，现在想来，行政审判真是不容易。

如果不是最高法院院长兼任中央政法委书记、中央书记处书记，要推动民告官这项制度，会增加好多困难的啊。

（本文感谢蔡小雪法官指正）

2024年9月22日星期日